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公益性项目隐性债务不得置换?

作者:薄著 发布时间:2019-12-18  所属栏目:行业资讯 来源:信贷白话  

近日,一篇公益性项目的隐性债务不得交由金融机构置换的报道,引起了地方政府、城投、金融机构从事政信业务有关人员的虎躯一震。

那些已经做完了公益性项目隐债置换的单位,或暗自庆幸或惴惴不安;那些没有做或者正在做的,又陷入了迷茫之中。

据21世纪经济的报道,有中央监管部门的权威人士表示,根据今年6月印发的国办函40号文《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》,隐性债务置换必须遵循几个原则:

一是、平等协商;

二是、债权债务关系清晰,对应资产明确,项目具备财务可持续;

三是、具体操作中,按照项目一一对应到期债务实施,而不是“打捆”;

四是、融资资金只能用于还本;

五是、借新还旧期限有限制,原则上小于化债期限;

六是、在隐性债务系统全过程登记反映,确保全过程可跟踪追溯。

所谓“财务可持续”是指具备现金流,纯公益性项目则不具备现金流。

这似乎证实了,纯公益性项目债务由地方政府自行化解、不得转给金融机构承接的说法。

一般认为,所谓纯公益性项目是指项目本身没有经营性收入,项目投资资金全部来源于政府或项目的融资实际由政府偿还,也可以称为纯政府付费项目。

这不禁让人疑惑:纯政府付费项目融资到期该怎么办?让它逾期、暴雷?


笔者谈点个人看法:

一、纯政府付费项目金额巨大

我们来看政府隐性债务的定义:地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

很明显,隐性债务的大头就是地方政府直接或承诺以财政资金偿还的债务。现实中,以政府付费形成的隐债规模非常大,在隐债中的占比较高。

如果这些隐债不能置换,则到期风险须有其他措施化解。

二、隐债化解方案里包含以财政资金偿还

据媒体报道,去年8月份要求填报隐债系统的相关报表中,指出了需按以下六种化债方法填报:

1、拟安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还;

2、拟出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还;

3、拟由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还;

4、拟将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务;

5、拟由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还;

6、拟采取破产重整或清算方式化解。

其中,第1种即是以财政资金偿还。

三、从债权人的角度来看,政府的付费资金构成还贷现金流,或者是综合还贷现金流的一部分

政府的付费资金是平台公司的收入来源或资金来源,可能不算项目产生的经营收入,但对于债权人来说,却是实实在在的还款来源。另外,对于有一定经营收入、但仍需要财政大量补贴的准公益性项目来说,它的还贷现金流里其实也包含政府的付费资金。

四、财务可持续性应包括主体财务可持续性

从事信贷工作的人都知道,判断一个贷款项目是否可行的时候,我们不仅要看项目本身产生的现金流,还要看借款主体的财务实力,看借款主体整体经营的可持续性。在21世纪经济报道同一篇文章推荐的山西模式中,山西交控将原来34个政府还贷高速公路单位整合组建为16个高速公路分公司,将多条经营性高速公路按照行政区划逐步纳入16个高速公路分公司管理,使其具有现金流。---这里的现金流其实就是每个分公司的现金流,并不是每条路的现金流。 

据这篇报道,国开行原行长郑之杰在上海的一个论坛上表示:“镇江存在还款压力大、成本高的问题,镇江也想拉长期限、减少当期财政负担。但镇江报的方案未获财政部通过。”

郑之杰介绍,今年国开行成功参与了山西省交通债务的化解,该方案获得了财政部的通过。谈到其中区别,郑之杰说,山西的项目通过公司化运作,整个项目具备有现金流。--注意,这里说的是整个项目具有现金流--也就是借款主体(山西交控)的综合现金流。

笔者认为,财务可持续性应包含借款主体的财务可持续性。事实上,由于借款主体是借款合同的签约方,借款主体是还贷的责任主体,其财务可持续性十分重要。

而在相关高层级文件中,除了前面提到的“项目具备财务可持续性”,也在后面提到了“实施债务重组的融资平台公司,应当加快推进股权结构、治理机制、发展战略、组织设计、内部控制、财务融资、项目管理等方面改革创新,认真履行偿债义务,实现财务长期可持续”---这里的财务可持续显然是指主体财务可持续。

五、项目的现金流应包含土地出让收入和专项收入

项目的现金流不应狭义地理解为经营性现金流。部分项目自身没有经营性,因而也没有经营收入,但项目的实施会提升土地的价值,带来政府性基金收入(其实也是一种专项收入) 政府对于项目的付费资金,体现为财政支出,但实际来源于实施本项目后带来的增量专项收入(土地出让金为主)  这种隐债,因为有对应的收入做支付资金,也应视为具有财务可持续性。

财金(2019)10号文规定:财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。但同时又说:按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。

这种“实质重于形式”的原则可以借鉴。

六、评估地方政府的财务可持续性,也能控制政府举债

政府对于全口径债务(含显性和隐性)是否具有持续性的支付能力?对于化债方案约定的还款进度中的支付责任,是否安排了预算和具有财力?--对这些情况进行评估,其实也能控制地方政府借化债名义维持高负债。这就需要地方政府按照相关文件精神与金融机构共享隐债信息,便于金融机构做出判断。

、尚无明确条文规定说公益性项目的隐债不得置换

(略。此处不展开)

、应以省级债务办批准为准。

隐性债务置换化解方案需经同级和省级政府性债务管理领导小组办公室核对后实施。笔者建议,在无相关明确条文规定前,应以省级债务办的批复为准,如公益性项目的隐债化解方案未获省级债务办批准,则不要实施置换。

另有消息称,财政部门已经对各省的债务风险进行了评级,在一定评级之上的,方可进行隐债置换,而评级不对外公开。但这个评级状况省级债务办一定是了解的。所以,隐债业务的落地实施案一定要以省级债务办批复为前提。

、现实中已有大量公益性项目的隐债被置换。

现实中已有大量公益性项目的隐债被置换,通过延期,以时间换空间,缓解了政府的财政支付压力。

其实,对于在相关政策不十分明确的情况下,如何做业务,历来有两种态度:一种是等政策十分明确再做;一种是乘政策不明确,先抢一些业务。如何抉择,全看各自风险偏好。

今年下半年以来的隐债置换业务热潮,我们一直都没怎么发声,也没有推送太多文章,因为我们觉得没有什么技术含量。早在去年底,我们就大声疾呼“部分银行正在通过帮助地方政府化解隐性债务而获得大量业务”,那时候我们推送了大量文章,鼓励大家去做隐债化解业务,甚至我们提出:隐债置换是银行业重新分配政信业务的良机。那时候做隐债置换,其实是可以做很多有经营收入的项目的。现在,好的业务基本已被瓜分,再做肯定就要承担更多的实质风险和合规风险。


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